POLITICA EXTERIOR ESPAÑOLA.-

DE CUANDO ESPAÑA TUVO UNA POLÍTICA EXTERIOR

Si nuestra empresa pierde dinero, perdemos un juicio o nuestro equipo es eliminado de la Copa del Rey, decir que “hemos aumentado nuestra cuota de mercado”, que el abogado “ha realizado un planteamiento jurídico muy inteligente” o que nuestro equipo “ha hecho muy buen fútbol” sólo sirve de consuelo. Valoramos nuestras decisiones y acciones – y las de los otros – por los resultados que producen, o al menos eso decimos cuando nos definimos como seres racionales. Aunque recurramos a excusas de todo tipo, lo que cuenta es el resultado final.
Pero ¿cómo podemos valorar la Política Exterior de un país? ¿Cómo podemos medir sus resultados?
Dejando a un lado valoraciones subjetivas y buscando datos concretos podríamos medir el número de visitas al extranjero de nuestros gobernantes o el de dirigentes extranjeros a nuestro país. Pero, claro, no es lo mismo intercambiar visitas con Moldavia, Camboya o Venezuela que con Francia, Japón o Estados Unidos.
Aunque esto parece obvio, tendríamos que ser capaces de explicar por qué no es lo mismo. Un primer argumento para explicar la diferencia sería ponderar el peso político de cada país con algún dato objetivo como, por ejemplo, el PIB per cápita de cada país o su población.

Aún así se nos antoja sumamente difícil realizar una valoración objetiva de una determinada política exterior en base a estos datos similares. El “peso” de la política exterior de un país puede estar más condicionada por el momento o los actores políticos que por el PIB o la población. No es lo mismo visitar el Perú de Alán García (29.180.000 de habitantes; 250.000 dólares per cápita) que la Venezuela de Hugo Chávez.
1. Peso e impactos
Un indicador objetivo de la capacidad de influencia de cualquier actor público (gobiernos, políticos, celebrities) es el número de apariciones en medios. Es lo que lo que en publicidad y comunicación se llama “impactos”. Esas apariciones podrán tener una orientación positiva, negativa o neutra pero parece claro que el número de impactos es un indicador objetivo de la capacidad de influencia. Aun en el caso de que los impactos tengan un carácter negativo, no por ello indican menos capacidad de influencia. El balance de los impactos que ha recibido el gobierno acerca de su política económica en los últimos meses no puede ser más negativo pero nadie duda de su capacidad de influencia.
Una aproximación en principio más independiente para valorar la política exterior de un país, su peso político internacional, podría ser la resultante de examinar los análisis que de un país hacen, no los medios de comunicación si no los académicos de Relaciones Internacionales en publicaciones especializadas.
Al contrario que los medios de comunicación que todos vemos a diario (prensa, radio, TV, webs de información política) el objetivo de estas publicaciones no es informar del acontecer diario de las relaciones internacionales sino, desde una perspectiva alejada del día a día, contrastar su evolución, sus efectos directos e indirectos, las estrategias en las que se basan, la comparativa de políticas alternativas y los modelos teóricos en los que éstas se asientan.
Parece evidente que el número de apariciones en este tipo de publicaciones será un indicador del “peso” de un país en el panorama político internacional. Cuanto mayor su peso en la escena internacional, más capacidad de atención ejercerá en los estudiosos de las Relaciones Internacionales y, por tanto, mas menciones conseguirá en publicaciones académicas de este campo.
Esta afirmación, no obstante, puede estar distorsionada en el caso de países como Irak o Afganistán. Aunque claramente tendrán un elevado número de menciones por ser el centro de conflictos actuales, el peso de su política exterior, de existir, estará próximo a cero.
Para despejar nuestro análisis de conflictos vigentes y evitar por tanto sesgos motivados por la actualidad, analizaremos los 15 primeros países del mundo, ordenados por su PIB, y sus apariciones en publicaciones académicas de Relaciones Internacionales
Al contrario de lo que ocurre con las publicaciones periodísticas donde manda la actualidad y los contenidos son encargados y supervisados por un consejo editorial con una finalidad mercantil, en las publicaciones académicas los contenidos son decididos por profesores de universidades de distintos países que revisan y seleccionan los artículos que de forman anónima envían sus autores. Es la práctica habitual en las publicaciones académicas de cualquier campo de estudio (Relaciones Internacionales, Medicina, Física, Aeronáutica).
Aunque sólo en inglés existen más de 50 publicaciones académicas cuyo objeto es el estudio de las Relaciones Internacionales como rama de las Ciencias Sociales y Políticas, para nuestro análisis utilizaremos dos publicaciones: Foreign Policy Analysis e International Studies Quarterly. [3]
Ambas publicaciones son editadas trimestralmente por la más antigua asociación internacional de estudios de Relaciones Internacionales, la International Studies Association (ISA). Desde su constitución en 1959 esta asociación es el punto de encuentro de 4.000 académicos, profesionales y estudiosos de las Relaciones Internacionales repartidos en ochenta países.
2. Impactos, PIB y España
Aunque resulta evidente que no existe una correlación directa entre PIB y menciones podemos extraer algunas relaciones entre 15 primeros países por PIB y el interés que generan entre los estudiosos de las Relaciones Internacionales.

Aunque el número de menciones de algunos países supera a otros de mayor PIB, esta mayor relevancia en los medios analizados no siempre denota un mayor peso en la escena internacional. Es el caso de las menciones de Méjico y Canadá en FPA donde es su vecindad con Estados Unidos el motivo de estudio. [4]
En otros casos (Reino Unido, Japón o Alemania) el número de menciones es comparativamente inferior al de otros países con menor PIB como China, Francia, Rusia o India (FP y ISQ). Una explicación podría ser la de que el estudio de países con políticas exteriores más próximas a la de Estados Unidos genera menos interés que la de aquellos que presentan públicas divergencias (Francia) o, claramente, las de aquellos que tienen una mantienen una posición real o potencialmente antagonista frente a los EE.UU. y con capacidad de influencia en su entorno geoestratégico (China, Rusia e India).
Una medida, aunque sea de forma aproximada, de la fiabilidad de la distribución de impactos de los gráficos anteriores la tenemos en el siguiente gráfico que refleja las menciones de cada país recogidas desde 1970 por la revista mensual Foreign Policy.

Aunque no se trata de una publicación académica sino de una revista comercial especializada en Relaciones y Política internacional, Foreign Policy es probablemente la más conocida a nivel internacional. Eso sí, no es una publicación académica donde los textos son revisados y decididos por un grupo de profesores. Sus contenidos son realizados en su mayor parte por encargo de la publicación y no están sometidos a la revisión por pares si no a una dirección editorial con objetivos comerciales.

La distribución del número de menciones es muy similar a las revistas académicas ya observadas, con la excepción de Rusia que, lógicamente, en los años de la Guerra Fría era un claro centro de atención y generaba por tanto numerosas menciones.
Volviendo a las publicaciones académicas analizadas -FPA e ISQ- desde 1997, fecha de la primera publicación de ISQ, España sólo es mencionada en dos ocasiones.

Como vemos, el número de menciones que genera España está en línea con las de países con PIB similares (Francia 5 menciones, Canadá y Reino Unido 4, Italia 2, Brasil 1). ¿Qué aspectos de la política exterior española de los últimos doce años han atraído la atención de estas publicaciones?
3. La política exterior española como objeto de estudio
El primero de estos artículos (Systemic Explanations, Divergent Outcomes: The Politics of Financial Liberalization in France and Spain, de Sofía A. Pérez) fue publicado en 1997 por International Studies Quarterly. Más que analizar la política exterior de España Pérez, compara la distinta evolución de las políticas regulatorias y de control del sector financiero de Francia y España en un amplio rango temporal que va desde las políticas de Franco y De Gaulle a la primera mitad de los años noventa.[5] Más que analizar las políticas exteriores de estos países compara la evolución del sector financiero y su control estatal en ambos.
El otro artículo, Managing the Transatlantic Gap: The Rise of Spain, está inicialmente dirigido a profundizar en las diferentes capacidades militares a ambos lados del Atlántico, o al menos esa es la intención de su autor al hablar literalmente en la introducción del “creciente diferencial en el gasto agregado de defensa entre Estados Unidos y Europa”[6].
Para ello Coletta analiza cómo España ha gestionado el citado “déficit transatlántico” en defensa con presupuestos militares sensiblemente menores a los de Francia, Alemania, Reino Unido o Italia. No debe sorprender que sea el área de defensa el principal campo de estudio de Coletta, co-autor de un libro sobre política de defensa (American Defense Policy) y profesor en la Academia de las Fuerzas Aéreas de Estados Unidos.[7]
Pese al objetivo anterior y a la trayectoria militar de Coletta, 10 páginas de las 16 del artículo se dedican no analizar “la impresionante lista de la compra de equipamiento militar para un país que normalmente destina, por debajo de la media de la Unión Europea, sólo algo más del 1% de su PIB a gasto de defensa”, si no el hecho de que España, un país “fuera del club de las potencias europeas tradicionales” haya alcanzado una “participación en cuestiones geopolíticas, especialmente en las relaciones transatlánticas, más relevantes de lo que se deduce de sus estadísticas generales.” Como dice en la introducción “a stronger, independent voice in global affairs”[8].
4. España ha aumentado su importancia…
La fecha de publicación del artículo podría llevar a engaño a algún despistado o iluso. Cuando el autor habla de que “pese a su pequeño tamaño, España ha aumentado su voz en asuntos transatlánticos, en parte, con una gestión prudente de sus valores geoestratégicos”, o de que “España acercó las posturas de las potencias europeas tradicionales y de Estados Unidos” no se refiere a la política de ZP ni a la de Moratinos. De hecho la única mención a estos dos últimos políticos en el artículo es la duda sobre su capacidad de gestión de los intereses internacionales de España, frente a colosos como Francia y Alemania, sin el respaldo de Estados Unidos tras la abrupta retirada de las tropas españolas de Irak[9].
Para el autor la mayor relevancia de España en asuntos internacionales no era sin embargo una cuestión de movimientos políticos puntuales.
“Ciertamente, es evidente que las maniobras políticas, no importa cuán hábil, no pueden compensar directamente un vacío como el existente entre la Unión Europea y Estados Unidos. (...) Sin embargo, la brecha transatlántica es inquietante, precisamente porque podría llevar a una grave ruptura de la alianza occidental y del papel de Europa en los asuntos mundiales. Dado que España innegablemente comparte intereses vitales con ambas orillas del Atlántico, su importancia es un buen augurio para el futuro de la cooperación transatlántica”[10].
Y es precisamente su papel como mediador entre ambas orillas lo que, en opinión de Coletta, dio a España una capacidad de interlocución mayor en asuntos internacionales a la que podría esperarse dados su PIB o su gasto en Defensa[11]. Esta posición de interlocución entre socios para acercar posturas divergentes tuvo frutos claros para España según el autor: el apoyo de Estados Unidos en el contencioso de Perejil, la inclusión de ETA en la lista de grupos terrorista de Estados Unidos o la mejora de las relaciones en materia de defensa e inteligencia.
Pero los beneficios de este posicionamiento no se limitaron a las relaciones con el socio americano sino que permitieron a España mantener posturas independientes o enfrentadas a la de los principales socios europeos en defensa de sus propios intereses como estado soberano. Así, España y Polonia se enfrentaron a Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido por el reparto inicial de votos de la propuesta de Constitución Europea de 2003, y España condicionó la realización de nuevas inversiones en la base de la OTAN en Aviano a la modernización de sus instalaciones en España.
Para Coletta “la lista de los éxitos de España en Defensa y Asuntos Exteriores desafía la lógica de las economías de escala”[12].
“Veinticinco años después de comprometerse con el desarrollo de la democracia y el crecimiento económico, España tiene aún un presupuesto limitado; su Producto Interior Bruto es solo la mitad de Italia. Sin embargo, España ha gestionado bien sus recursos para hacer su voz más fuerte tanto en asuntos europeos como transatlánticos. (…)
En lugar de ser excluida en asuntos internacionales España ha aumentado su importancia. (…)
España ha conducido su política institucional y su posición geopolítica hacia una mayor prosperidad y un papel diplomático fortalecido. (…)
Mientras que España sigue sin poder ejercer una capacidad comparable a la de Reino Unido o Francia, su posición geopolítica ha contribuido al crecimiento económico y le ha dado un acceso al más alto nivel en las principales cuestiones internacionales. (…)
El punto de vista de España ha alterado significativamente el curso de las deliberaciones. En efecto, España ha reducido las limitaciones impuestas por su economía en la gestión de la brecha transatlántica, es decir, acumuló soft power y elevó su voz y sin acercarse al PIB o el gasto en defensa de los Estados Unidos”[13].
5. ¿Sólo un texto académico...?
Probablemente, para buena parte de la progresía las alabanzas de Coletta hacia la política exterior de España no serán más que las propias de un “neocon militarista” que, lógicamente, trata bien a un aliado.
Si esta fuera la razón países, como Italia, Reino Unido o Polonia deberían ser objeto de estudios similares. Sin embargo, como hemos visto, la revista FPA no ha publicado artículo alguno centrado en Italia y los dos sobre Reino Unido o el único artículo que menciona a Polonia tratan una temática muy distinta[14].
Aunque pueda no parecerlo, el objetivo de este ensayo no es el de analizar las opiniones vertidas por Coletta si no el de aproximarnos a cuál es el peso de la política exterior española tal y como es vista en algunas publicaciones académicas.
Lo que llama la atención de España no es que haya mantenido una postura más próxima a Estados Unidos que otros países. Esto, que sería obvio en el caso del Reino Unido o Canadá, no lo es en el caso de un país europeo con tan corta trayectoria en la OTAN o en la Unión Europea como España. Lo que a Coletta llama la atención es que, pese a su limitado tamaño en términos económicos y a su reciente incorporación a la escena internacional (apenas treinta años después de la muerte de Franco y menos de veinte años de su incorporación a la OTAN y la UE), “en lugar de ser excluida en asuntos internacionales España ha aumentado su importancia“.
Los críticos dirán que este artículo es parte del pago al apoyo de Aznar a Estados Unidos en Irak. Como explicación podría valer en un mitin o en una manifestación pero no para rebatir un artículo académico. El texto no analiza el apoyo español de entonces a la guerra de Irak; el artículo analiza cómo se comportó España en política internacional haciendo valer sus limitadas bazas para favorecer sus intereses legítimos.
La política exterior de España era independiente de Irak. Podremos discutir sobre lo acertado o no de invadir Irak, sobre lo erróneo o acertado de dicha estrategia y de su ejecución. Pero no es eso lo que se valora y, además, sólo sirve para desviar la atención.
La política exterior española de entonces no era, sólo, ni Estados Unidos, ni mucho menos Irak. La política exterior de España con los gobiernos de Aznar era la de luchar por los intereses nacionales de España para conseguir los mayores réditos en los foros internacionales. Al menos así podemos resumir el análisis de Coletta.
Dadas nuestra posición geoestratégica y nuestro comparativamente pequeño tamaño frente a interlocutores con una gran capacidad de influencia y decisión (Reino Unido, Francia, Alemania), la aproximación a Estados Unidos como contrapeso sobre el que apalancar posturas que favorecieran a los intereses españoles no deja de ser inteligente. Esta postura, tal cual, no es sin embargo novedosa. Salvando las distancias podría parecerse a las políticas de bloque tan común durante la Guerra Fría.
Lo que Coletta señala como destacable es que la política española, a diferencia de la políticas de bloques mencionada, no era de enfrentamiento (o conmigo o contra mí) si no que, al contrario, buscaba acercar posiciones entre los distintos socios y que, con este planteamiento, además, España “ha aumentado su importancia y su posición geopolítica hacia una mayor prosperidad”.
Lamentablemente todo esto pertenece ya al pasado. La relevancia actual del papel internacional de España se puede calibrar también por el número de menciones que recibimos. Así, en una publicación no académica como Foreign Policy que analiza la realidad internacional a más corto plazo, frente a las 17 menciones de Gordon Brown, 21 de Merkel ó 24 de Sarkozy, Zapatero sólo consigue una. Aznar recibió 8 menciones.[15] Para aclarar dudas sobre la orientación política de esta publicación sólo hay que decir que, hasta Abril de 2008, su Director era, Andrés Ortega, el actual Director de Análisis y Estudios de la Presidencia del Gobierno.
Apalancarse en un socio natural mayor con el que compartimos intereses para ganar capacidad de negociación frente al resto de socios de los que sólo podemos esperar gestos graciables, costosos o una mezcla de ambas, parece razonable en términos de política nacional, con mayúscula.
Sin embargo, como vimos, desde sus primeros pasos entonces como líder de la oposición Rodríguez Zapatero dio muestras de utilizar cualquier elemento –incluso los intereses nacionales de la política exterior– en contra del Gobierno. No se entiende si no de otra forma su visita a Rabat tras la retirada del Embajador marroquí en Octubre de 2001.
Sí se entienden muchas de las decisiones adoptadas por el gobierno socialista, no sólo en política exterior (p.e. en política económica), dónde el objetivo no son los intereses nacionales si no los intereses electorales de una opción política, la suya.
Lamentablemente análisis como los de Coletta, aunque sea simplemente un artículo más en una publicación académica, sólo sirven para poner en evidencia una política exterior determinada –la actual– que, como adelantaban Portero y Bardají, salvo en la propaganda es continuamente menguante para los intereses de España.[16]
Notas.-
[1] PIB por capacidad de compra (PPP). Fuente: The World Fact Book. www.cia.gov
[2] Fuente: The World Fact Book. www.cia.gov
[3] Fuente: Banco Mundial. http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf Datos para 2007. Fecha de consulta 24-ENE-08.
[4] S. L. McMillan. Subnational Foreign Policy Actors: How and Why Governors Participate in U.S. Foreign Policy. Foreign Policy Analysis. Volume 4, Issue 3, Julio 2008. Páginas: 227-253.
[5] S. A. Perez. Systemic Explanations, Divergent Outcomes: The Politics of Financial Liberalization in France and Spain. International Studies Quarterly. Volumen 42, número 4. Diciembre 1998. Páginas 755-784.
[6] D. Coletta. Managing the Transatlantic Gap: The Rise of Spain. Foreign Policy Analysis. Julio 2005, volumen 1, número 2. Páginas 229-247.
[7] Bolt, P., Coletta, D., Shackelford, C. American Defense Policy. Johns Hopkins University Press. Agosto 2005.
[8] D. Coletta. Pp. 229-230 y 232.
[9] D. Coletta. Pp. 235.
[10] D. Coletta. Pp. 237.
[11] D. Coletta. Pp. 236 y 237.
[12] D. Coletta. Pp. 238.
[13] D. Coletta. Pp. 232 y ss.
[14] Sobre Reino Unido:
Lyn Boyd-Judson. Strategic Moral Diplomacy: Mandela, Qaddafi, and the Lockerbie Negotiations. Foreign Policy Analysis. Volumen 1, número 1. Marzo 2005. Páginas 73-97.
Schafer, M., Robison, S., Aldrich, B. Operational Codes and the 1916 Easter Rising in Ireland: A Test of the Frustration–Aggression Hypothesis. Foreign Policy Analysis. Volumen 2, Número 1, Enero 2006. Páginas 63-82.
Sobre Polonia:
Cordell, K., Wolff, S. A Foreign Policy Analysis of the "German Question": Ostpolitik Revisited. Foreign Policy Analysis. Volumen 3, número 3. Julio 2007. Páginas: 255-271
[15] www.foreignpolicy.com Consulta realizada el 31 de Enero de 2009.
[16] Bardají, R. y Portero, F. La España menguante de Zapatero. GEES. Análisis nº 69. 2 de Julio de 2004.

GEES. José María López Bueno